检察改革的风雨历程与经验启示

　　检察改革是我国政治体制改革和司法体制改革的重要组成部分，同时也是检察制度和检察工作发展的不竭动力。检察机关恢复重建后，始终是在改革探索中不断前行的。党的十八大以来，检察机关以解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题为导向，以落实司法责任制为核心，全面扎实推进各项检察改革，取得突破性进展，中国特色社会主义检察制度的主体框架基本确立，法律监督的质量、效率和检察公信力明显提升。

　　一、自觉自主推动改革，为检察制度恢复、重建和发展奠定基础（1978年至2002年）

　　十一届三中全会揭开了我国改革开放的序幕，检察事业也迎来了改革的春天。1978年检察机关恢复重建，开始边工作边建设。伴随着1979年人民检察院组织法的颁布与实施，进行了以加强基层和基础建设[深圳做账(帐)报税公司、注册商标、旧帐整理]、探索工作制度建设和拓宽法律监督领域为内容的探索式改革。

　　1988年始，检察机关从健全法律监督程序、完善检察领导体制、改革人事工作制度、改善执法条件、加强基础工作等五个方面部署检察改革工作。1993年以后，根据党的十四大关于“要严格执行宪法和法律，加强执法监督，坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象”的要求，检察机关提出了“严格执法、狠抓办案”的总体工作思路，并以此为中心，重点推进了以下改革：建立和完善各级人民检察院定期向人民代表大会报告工作、就检察工作中的重大问题及时向同级人大常委会报告的制度；建立反贪污贿赂侦查工作机制；建立对自侦案件的内部双重制约制度；通过1996年刑事诉讼法修改，对检察机关在刑事诉讼中的职权作了重要调整，废除了免予起诉制度，扩大了不起诉范围；通过1995年实施的检察官法，推动我国检察官队伍管理走上法制化轨道。

　　党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为我国政治体制改革的重要目标和内容。检察机关着眼于在依法治国中更好地发挥职能作用，开始思考和探索符合检察工作特点和规律的管理体制和工作运行机制。2000年，最高人民检察院研究制定了《检察改革三年实施意见》，明确提出检察业务工作机制、检察机关的机构等组织体系、检察官办案机制、干部人事制度、监督制约机制和经费管理机制六个方面改革任务。此间，为适应修改后刑事诉讼法、刑法对检察机关起诉工作的要求，从2000年起，公诉部门全面推行主诉检察官办案责任制，其他业务部门逐步实行符合本业务工作特点的主诉、主办检察官办案责任制，打破了用行政方法管理办案工作的旧模式；实行检务公开，将检察工作置于人民群众监督之下；建立专家咨询委员会制度；改进检察委员会工作制度，调整、充实检察委员会委员，加强对检察工作中重大问题的研究；推进检察机关人事制度改革，进行检察官等级评定，并开始提出实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员分类管理。

　　这一时期主要是检察机关自主推进改革时期，是探索和建立中国特色社会主义检察制度的基本框架，构建检察制度基本职能的发展过程。检察机关的职务犯罪侦查制度、公诉制度、诉讼监督制度等基本定型并构成了法律监督制度的基本内容。改革的实践特色明显，多数改革均以地方实践为先导，再由最高人民检察院总结经验，进行部署。提出的改革措施为以后的改革积累了经验，奠定了基础。一些改革措施成为此后深化检察改革的重心，如主诉检察官办案责任制改革，直指检察权运行的核心问题，人员分类管理改革等涉及深层次的体制性变革。

　　二、按照中央统一部署协调推进检察改革，检察机关的法律监督职能进一步健全和完善（2003年至2012年）

　　党的十六大提出了关于推进司法体制改革的战略部署。2003年，中央司法体制改革领导小组成立，全面领导司法体制改革工作。检察改革纳入整个国家司法体制改革的系统中予以推进，进入了一个新的时期。最高人民检察院2003年成立司法体制改革领导小组和研究小组，2006年成立司法体制改革领导小组办公室，专门负责检察机关推进司法体制和工作机制改革的研究论证、计划制定、沟通协调、督促指导以及相关法律的研究修改工作。

　　2004年底，中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》。2006年中央制定下发《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》。2005年9月，最高人民检察院发布《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，对2005年至2008年的检察改革进行全面规划和总体部署，提出要通过深化改革，解决制约检察工作发展的体制性、机制性问题，努力做到检察体制更加合理，检察工作机制更加完善，检察工作保障更加有力，检察人员素质进一步提高，全面增强检察机关法律监督能力，发展完善中国特色社会主义检察制度。

　　2007年10月，党的十七大在前一轮改革的基础上对司法体制改革提出了新要求，提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。2008年底中央转发了《中央政法委员会关于深化司法体制改革和工作机制改革若干问题的意见》，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等方面对司法改革作出部署。2009年2月，最高人民检察院制定印发《关于深化检察改革2009—2012年工作规划》，以强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约为重点，提出检察改革任务。

　　强化检察机关的法律监督，强化对自身执法活动的监督，并把强化自身监督与强化法律监督放到同等重要的位置，建立健全相关制度机制，是这一时期检察改革的突出特点。为了加强自身监督，确保人民检察院依法公正履行检察职责，重点开展了人民监督员制度改革试点。最高人民检察院于2003年10月在部分地区部署开展人民监督员制度试点，由人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉处理以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”进行监督。2004年10月起在全国范围内开展试点，2010年在全国检察机关全面推行人民监督员制度。人民监督员的监督范围逐步扩展，人民监督员的选任和管理方式逐步完善，人民监督员制度改革持续深化。2018年10月修订通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》，明确规定人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督，实现了人民监督员制度的法制化。与此同时加强了上级人民检察院对下级人民检察院查办职务犯罪工作的监督制约，最高人民检察院下发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查逮捕的决定（试行）》。为了加强检察机关的法律监督职能，这一时期，巩固和完善了检察机关的刑事诉讼监督职能，建立了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，扩大了立案监督和侦查监督范围，健全了审查逮捕和审查起诉工作机制，基本建成了防止和纠正超期羁押的长效机制，完善了对刑罚执行和监管活动的监督制度；完善了民事和行政诉讼监督制度，规范了抗诉、检察建议的程序，将损害国家利益、社会公共利益的调解书纳入监督范围；健全了检察机关对诉讼活动中违法行为的监督机制，明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查核实、建议更换办案人等方式进行监督；完善了贯彻落实宽严相济刑事政策的工作机制；完成了部门、企业管理检察院体制改革；深化了检察经费保障体制改革，等等。

　　这一时期的检察改革，在中央的统一部署和领导下，与相关部门协调沟通、共同推进，检察职能进一步拓展，对检察权行使的内外部监督制约机制进一步完善，一些影响检察权依法独立公正行使的体制性、机制性障碍初步得到解决，改革成果不断得到法律确认。2012年通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》以及2014年通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》进一步完善了人民检察院对民事诉讼、行政诉讼、民事执行活动的法律监督职能。2012年通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，确认了人民检察院的羁押必要性审查职能、非法证据排除等职责，检察机关在刑事诉讼中的地位和作用更加突显。

　　三、以落实司法责任制为核心的检察体制改革向纵深推进，中国特色社会主义检察制度主体框架基本确立（2013年至2018年）

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对司法体制改革工作高度重视，推动司法体制改革步入深水区，取得重大突破。

　　2013年11月，十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》，就确保依法独立公正行使审判权检察权、完善人权司法保障提出改革措施。为贯彻落实十八届三中全会有关司法体制和社会体制改革的战略部署，2014年3月，中办、国办印发《关于深化司法体制和社会体制改革的意见》及其贯彻实施分工方案。2014年10月，十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革进一步作出部署。2015年2月，中办、国办印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》。最高人民检察院按照十八届三中、四中全会部署的改革任务，制定了《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，明确了检察改革的指导思想和总体目标、基本原则以及六个方面91项具体改革任务。

　　（一）积极推进司法责任制改革。司法责任制改革是十八大以来司法体制改革的核心，是全面深化司法改革的“牛鼻子”。2014年以来，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团检察机关分3批开展试点，推进司法责任制改革。

　　全面推行检察人员分类管理和检察官员额制改革。将检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，建立符合职业特点和司法规律的检察官单独职务序列和检察官逐级遴选制度，对各类人员分类定岗、分类管理的格局初步形成。全面推开检察官员额制改革，以省为单位，按照不超过政法专项编制39%的比例，遴选出员额检察官。坚持“以案定额”和“以职能定额”相结合，明确将员额配备给办案部门，配备给必须由检察官行使职能的岗位，向基层一线倾斜，向办案量大的检察院倾斜，并推动实行员额动态调整机制。通过改革，基层检察院85%的人力资源配置到办案一线，办案力量增加20%以上。

　　全面落实检察官办案责任制。2015年9月，最高人民检察院发布《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。《意见》提出，健全司法办案组织，明确检察机关建立独任检察官和检察官办案组两种基本办案组织形式；通过制定检察官权力清单，明确检察委员会、检察长、检察官的职责权限；明确与检察委员会、检察长、检察官办案职责权对应的司法责任，包括故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任等三类司法责任；完善司法责任的认定和追究机制，确保将“谁办案谁负责，谁决定谁负责”落到实处。

　　建立并落实与检察官职务序列相配套的职业保障制度，提高职业尊荣感。建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核办法。出台贯彻执行领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定实施办法，建立检察官履行职务受到侵害保障救济机制。

　　与司法责任制改革相配套，积极探索检察机关内设机构改革。2018年，适应国家监察体制改革后检察机关职能调整和实际需要，为更好履行检察职责，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”，突出专业化建设，从最高人民检察院改起，全面推行检察机关内设机构改革。设立专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构或办案组，优化刑事检察部门设置，按照案件类型、案件数量等重新组建专业化刑事办案机构，统一履行审查逮捕、审查起诉等职能，并对机构职能、名称予以规范。

　　经过改革，初步建立了权责明晰、监管有效、保障有力的检察权运行新机制。2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议修订通过《中华人民共和国人民检察院组织法》，对检察人员分类管理、检察官员额制、司法责任制、检察职业保障等司法体制改革的内容在法律上予以确认和规定，把改革成果上升为法律规定。

　　（二）建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权在北京等13个省区市开展为期二年的检察机关提起公益诉讼试点。试点检察院扎实开展试点工作，取得了良好的实践效果。在全面总结试点经验的基础上，2017年6月通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。2018年7月6日中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》。各级检察院相继建立公益诉讼内设机构，办理了一大批公益诉讼案件，有效保护了国家利益和社会公共利益。

　　（三）全面深化检务公开。检务公开一直是改革的一项重要内容，党的十八大以后，更是有了实质性的发展。各级检察机关坚持“公开是原则、不公开是例外”，建立完善开放、动态、透明、便民的司法公开机制，开通了人民检察院案件信息公开网，运行案件程序性信息查询、法律文书公开、重要案件信息发布、辩护与代理预约申请“四个平台”，实现了四级检察院案件信息公开系统全覆盖，微博、微信、新闻客户端全覆盖、新闻发言人全覆盖和检察开放日活动全覆盖。

　　（四）审查逮捕公诉制度改革扎实推进。以审判为中心的诉讼制度改革，本质上就是以庭审为中心，以庭审为中心本质上就是以证据为中心。检察机关积极探索审查逮捕、公诉证据标准化，严格证据标准。最高人民检察院发布了常见50个罪名的审查逮捕指引、公诉案件证据指引，会同最高人民法院等制定了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》。积极发挥检察机关审前主导和过滤作用，与公安部共同推进重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度改革，探索对公安派出所刑事侦查活动监督机制。制定加强出庭公诉工作的意见，推动证人、鉴定人、侦查人员出庭作证，重视利用庭前会议有效解决程序性争议，着力提高庭审效率和当庭指控犯罪能力。

　　（五）开展刑事案件速裁程序试点和认罪认罚从宽制度试点。根据全国人大常委会授权决定，2014年6月起在北京等18个城市开展为期二年的刑事案件速裁程序试点。2016年11月，根据全国人大常委会授权决定，与最高人民法院等共同发布试点办法，进行认罪认罚从宽制度试点。经过几年的试点，取得了较好的效果。2018年10月通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，在总结试点经验基础上，规定了认罪认罚从宽制度和速裁程序。

　　（六）积极稳步推进省以下检察院人财物统一管理。按照十八届三中全会部署，探索建立省以下地方检察院检察官及其他政法专项编制人员编制统一管理，检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免，省以下地方检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。2014年3月，中央部署开展此项改革试点。目前，各地检察机关已基本实现政法专项编制省级统一管理，大部分省份实现了省级财物统一管理，保障水平进一步提高。

　　（七）积极探索跨行政区划检察院改革。这是十八届三中、四中全会部署的改革任务。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，确定在北京、上海依托铁检分院开展跨行政区划检察院改革试点工作。2014年12月5日，中央政法委印发《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。2014年12月28日、12月30日，上海三分院和北京四分院先后挂牌成立，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这项改革尚在试点中。

　　（八）顺应国家监察体制改革完成四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构和人员转隶。实行监察体制改革，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革。2017年北京、山西、浙江三省市先行试点，取得重要经验。党的十九大部署在全国推开国家监察体制改革试点工作后，检察机关积极配合做好相关工作衔接，全国检察机关反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员按时完成转隶。最高人民检察院与中央纪委、国家监察委员会共同探索建立办理职务犯罪案件中互相配合、互相制约，权威高效、衔接顺畅的工作机制。2018年10月通过的修订后《中华人民共和国人民检察院组织法》和《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，对人民检察院的侦查职权作出相应的调整。修改后的刑事诉讼法对监察机关移送起诉案件的补充调查、强制措施等作出了规定，完善了监察与刑事诉讼的衔接机制，保障国家监察体制改革的顺利进行。

　　这一时期的检察改革，更多涉及制约检察工作发展的深层次问题，改革的系统性强，牵涉面广，难度大，特别是直接涉及检察权的配置和检察人员的切身利益。检察机关在党的坚强领导下，积极稳妥推进各项改革，以司法责任制改革为核心，实行检察人员分类管理、推行检察官办案责任制，检察权运行机制发生深刻变革，检察改革取得了突破性的进展。对改革中已经取得较好效果、形成共识的改革成果，通过修改人民检察院组织法、刑事诉讼法的形式予以确认。至此，可以说，中国特色社会主义检察制度的基本框架已经建立起来。

　　四、四十年检察改革的基本经验与启示

　　40年检察改革的风雨历程，山河激荡，涛涌波襄。持续不断推进的检察改革不仅丰富、发展和完善了中国特色社会主义检察制度，也积累了许多宝贵经验，得到许多深刻启示：

　　（一）坚持党的领导。坚持党的领导，是司法体制改革取得成功的根本前提和政治保证。深化检察改革，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对检察工作和检察改革的绝对领导，确保党的方针政策在检察工作和检察改革中得到不折不扣的执行，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

　　（二）坚持司法为民。始终坚持以人民为中心的改革价值取向，始终站在人民的立场把握和处理检察改革的重大问题。通过检察改革，为人民群众提供更丰富、更优质的法治产品、检察产品。

　　（三）坚持检察机关宪法定位。法律监督是我国宪法赋予检察机关的性质和职能定位，检察改革必须紧紧围绕履行好各项法律监督职能，探索法律监督的特点和运行规律，牢固树立双赢多赢共赢的监督理念，实现法律监督政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

　　（四）坚持遵循司法规律。既遵循司法活动一般规律，又尊重检察工作自身规律，全面把握不同层级检察机关职权运行、队伍管理和机构设置等方面的特点，从检察权不同于其他国家权力的特点和实际出发积极探索实践，推动检察制度创新。

　　（五）坚持问题导向。检察改革始终坚持“从问题中来，奔着问题去”，紧紧抓住影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，坚持顶层设计与鼓励基层实践创新相结合、统筹推进与重点突破相结合，不断破除体制性和机制性障碍，有效地回应人民群众呼声和社会关切。

　　党的十九大对深化司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制作出了总体部署。落实好这一部署，我们必须进一步解放思想、更新理念，自觉适应新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求，按照讲政治、顾大局、谋发展、重自强的总体要求，紧贴检察工作创新发展全局，在更高起点上谋划和推进改革，使检察改革真正成为新时代检察工作创新发展的强大动力，使依法独立公正行使检察权的中国特色社会主义检察制度更加健全完善。（检察日报 最高人民检察院党组成员、副检察长 童建明）